ACCC：谷歌广告技术的霸主地位损害了企业和消费者

ACCC对广告技术（或“广告技术”）行业的调查发现了重大竞争问题，并可能对出版商、广告商以及最终消费者造成损害。

今天发表的这份报告得出结论认为，仅根据澳大利亚现行竞争法采取的执法行动不足以解决该行业的竞争问题，澳大利亚竞争与消费者委员会（ACCC）应该有权制定具体的应对规则。

广告技术服务促进了网站或应用程序上广告空间的销售和购买的复杂交易，从而产生了向消费者展示的广告。

该报告发现，谷歌在广告技术供应链的关键部分占据主导地位，并估计，2020年，通过广告技术供应链交易的广告印象中，超过90%通过至少一项谷歌服务。

谷歌在广告技术供应链中的主导地位是由多个因素支撑的，包括其对消费者和其他数据的访问、对独家库存的访问以及其广告技术服务的整合。谷歌的主要收购，包括2007年的DoubleClick、2009年的AdMob以及2006年的YouTube，帮助谷歌巩固了其在广告技术领域的地位。

该报告发现，谷歌利用自己的地位偏好自己的服务，并保护它们免受竞争。例如，谷歌阻止竞争对手的广告技术服务访问YouTube上的广告，为自己的广告技术服务提供了重要优势。

谷歌还拒绝参与出版商主导的标题竞价，这是一项旨在增加出版商库存竞争的行业创新，此前谷歌允许其服务有“最后一次看”的机会，以超过竞争对手。

ACCC主席罗德·西姆斯（Rod Sims）说：“谷歌利用其垂直整合的地位运营其广告技术服务，随着时间的推移，导致广告技术行业的竞争力下降。这种行为帮助谷歌确立并巩固了其在广告技术供应链中的主导地位。”。

“谷歌在整个供应链上的活动还意味着，在一次交易中，谷歌可以代表广告商（买方）和出版商（卖方）行事并运营连接这两方的广告交易。由于这两方的利益不一致，这会给谷歌造成利益冲突，从而损害广告商和出版商。”

广告技术服务在数字经济中发挥着重要作用，帮助澳大利亚企业接触消费者，出版商为在线内容提供资金。

该报告估计，在澳大利亚，2020年，至少27%的广告商在通过广告技术供应链销售的广告上的支出由广告技术提供商保留。

西姆斯表示：“我们担心缺乏竞争可能导致广告技术费用上升。效率低下的广告技术行业意味着出版商和广告商的成本上升，这可能会降低在线内容的质量或数量，最终导致消费者为广告商品支付更多费用。”。

“ACCC正在考虑根据现有竞争法对谷歌的具体指控。然而，需要新的监管解决方案来解决谷歌的主导地位，并恢复广告技术行业的竞争，以利于企业和消费者。我们建议考虑制定规则来管理利益冲突，防止反竞争行为竞争性的自我偏好，并确保竞争对手的广告技术提供商能够凭借自身优势进行竞争。”

“多年来，我们发现了与行为和多种广告技术服务相关的系统性竞争问题，包括损害竞争对手的行为。根据一般竞争法进行的调查和执法程序不适合处理此类广泛的问题，如果要消除反竞争损害，可能需要太长时间西姆斯先生说。

“我们在广告技术供应链中发现的许多问题与其他数字平台市场的问题类似，如在线搜索、社交媒体和应用程序市场。这些市场也由一两家关键供应商主导，这些供应商受益于垂直整合，导致了重大的竞争问题。在许多情况下缺乏透明度使这一问题更加复杂。”

本报告中提出的针对特定行业的监管并非新鲜事。电信等其他行业也有具体的规则，可以解决这些行业中确定的特定竞争和透明度问题。

西姆斯表示：“本报告中的建议应如何生效，包括拟议规则和权力的法律框架，将被视为2022年9月提交的更广泛的ACCC报告的一部分。”。

该报告还将研究针对广告技术的拟议规则是否需要成为更广泛监管计划的一部分，以解决我们在数字平台市场中发现的共同竞争和消费者担忧。有关该报告的咨询将于2022年第一季度开始，并将考虑处理这些问题的海外立法建议。

西姆斯表示：“我们还与国际同行进行了密切接触，他们正处于引入类似规则以处理这些问题的不同阶段。”。

谷歌对数据的访问促成了其在广告技术领域的主导地位

谷歌可以通过其面向客户的服务（如搜索、地图和YouTube）获取大量、范围广泛的第一方数据。谷歌在多大程度上利用其第一方数据优势其广告技术业务尚不清楚，这是行业利益相关者困惑的根源。

西姆斯表示：“我们建议谷歌通过其条款和条件中的明确公开声明以及用于销售其服务的其他材料，明确其如何使用数据。”。

报告还建议，根据拟议的新行业特定规则，ACCC有权制定和实施特别措施，以解决因广告技术提供商的数据优势造成的竞争问题，例如数据分离或数据访问要求，以解决使用第一方数据可能产生的竞争风险。

需要提高广告技术供应链的透明度

ACCC还发现，广告技术服务的定价和运营缺乏透明度。供应链的复杂性导致了这种缺乏透明度的情况，并使广告商和出版商难以了解供应链的运作方式和发现不当行为。

它建议行业制定标准，要求广告技术提供商公布平均费用和收费率，以便广告技术客户能够轻松比较不同广告技术提供商和服务的费用和收费率。它还建议制定一项行业标准，以便对广告商在供应链中使用的服务进行全面和独立的验证。

报告还指出了谷歌出版商服务的具体透明度问题，并建议应要求谷歌向出版商提供有关其出版商广告服务器拍卖的运作和结果的信息。

西姆斯表示：“如果谷歌未能提供足够的信息，或者行业自愿性标准没有实现透明度，那么应该能够制定新的要求来解决这一问题。”。

笔记

广告技术服务用于通过开放的显示渠道买卖数字显示广告。它们涉及到自动使用复杂的算法和系统，在几毫秒内在网站和应用程序上进行数字广告交易。

数字显示广告包括出现在在线观看内容之前或旁边的图像或视频。本次调查考虑了向消费者提供数字显示广告的广告技术服务以及相关的广告代理服务。

显示广告可以显示为横幅、弹出窗口和视频。它们可以通过开放的展示渠道（依靠广告技术促进广告的买卖）或通过封闭的渠道（或自有和运营的渠道）进行交易，例如出版商使用自己的系统直接向广告商出售广告。打开的显示通道是本报告的重点。

澳大利亚数字广告渠道的规模

资料来源：澳大利亚广告委员会对广告技术提供商提供的数据进行的分析，由澳大利亚国际广告协会提供

个人可以查看目标展示广告的情况示例包括：

在桌面或移动设备上的浏览器中查看网站时显示的图像或视频广告；整合到移动应用程序内容中的图像或视频广告；在主要商业电视网络的“追赶”视频流服务的“广告时段”播放的视频。

通常，当消费者访问出版商的网站或应用程序时，其出版商端服务通过其广告商端服务向许多广告商发出请求，要求希望向消费者展示广告的广告商出价。广告商端服务和出版商端服务然后运行一系列自动过程，包括拍卖，以选择一个获胜的广告，然后发送给出版商。

调查调查了四项关键的广告技术服务：广告商广告服务器、需求端平台、供应端平台和出版商广告服务器。

出身背景

2020年2月10日，财政部长签署了一项部长级指示，要求ACCC对广告技术服务和广告代理服务的市场进行公开调查。

调查始于2020年3月，发布了一份议题文件，并于2021年1月发布了一份中期报告。

ACCC的数字平台分公司也在对数字平台服务的供应市场进行单独的五年调查。根据这项调查，每六个月向财务主任提交一次报告。